RADICADO 13317
CONSEJERA PONENTE: LIGIA LÓPEZ DÍAZ.
ACTOR: FORTIUS LTDA - CORREDORES DE SEGUROS.
FALLO.BOGOTÁ, D.C., VEINTINUEVE (29) DE MAYO DE DOS MIL TRES (2003).
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de agosto de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B", la cual declaró probadas las excepciones de falta de agotamiento previo de la vía gubernativa y caducidad de la acción.
Antecedentes
La Superintendencia Bancaria impuso a Bernardo Arango Londoño y Cía. Ltda. Sociedad Corredora de Seguros (Hoy Fortius Ltda. Corredores de Seguros) sanción en cuantía de $ 7.850.000, por no haber remitido a esa entidad de vigilancia las pólizas de responsabilidad civil, y de infidelidad y riesgos financieros dentro de la oportunidad legal, de conformidad con la obligación a su cargo establecida en la Resolución 2732 de 1990.
La anterior resolución fue notificada por edicto fijado el 16 de diciembre de 1997 y desfijado el 19 del mismo mes y año.
Demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el apoderado de la Sociedad Fortius Ltda - Corredores de Seguros, solicitó ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca anular la Resolución 858 del 29 de agosto de 1997, expedida por la intendente de intermediación de seguros de capitalización de la Superintendencia Bancaria, mediante la cual se impuso a la sociedad una sanción por $ 7.850.000,
El apoderado de la sociedad demandante relató que sólo hasta el 5 de mayo de 1999 se le hizo entrega al representante legal, de la Resolución 858 de 1997, después de conocer el inicio del proceso de cobro coactivo.
Manifestó que esta actuación fue notificada mediante comunicación enviada a la calle 75 14-05 piso tercero de la ciudad de Bogotá.
Señaló que a través de los oficios 9721719-01 del 30 de mayo de 1997 y 97023261-1 del 11 de junio de 1997, dirigidos a la jefe de la Dirección Jurídica de Agencias de Seguros y Capitalización, así como a la asesora del grupo de registro, se precisó la nueva dirección de la sociedad en la carrera 14 N° 101-53 de la misma ciudad.
Por lo anterior, la sociedad actora solicitó a la secretaría general de la Superintendencia Bancaria dejar sin validez la resolución acusada, por no haber sido notificada. El 2 de julio de 1999 la sociedad recibió respuesta de la Superintendencia Bancaria, negando la solicitud y explicando el trámite adelantado para notificar legalmente el acto administrativo.
Con la anterior actuación, el demandante consideró que se vulneraron los artículos 2º, 6º, 29, 83, 90 y 124 de la Constitución Política y artículos 44, 45, 47, 48 y 84 inciso segundo del Código Contencioso Administrativo.
Al explicar el concepto de la violación, manifestó que la administración profirió el acto acusado sin haberle dado oportunidad de ejercer el derecho de defensa frente a la imputación formulada.
Señaló que la actividad de la Superintendencia Bancaria se limitó a solicitar explicaciones y posteriormente expidió la Resolución 858 del 29 de agosto de 1997, imponiendo una sanción que no fue notificada en forma legal a la sociedad.
Insistió en que la sociedad, con anterioridad a la expedición de la resolución demandada, informó a la Superintendencia Bancaria el cambio de dirección y de la misma manera detalló los nuevos números de teléfonos y fax.
Contestación a la demanda
El apoderado judicial de la Superintendencia Bancaria dio respuesta, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.
Señaló que la Resolución 858 del 29 de agosto de 1997 es un acto administrativo definitivo que goza de presunción de legalidad y de esta manera la carga de la prueba que se deriva de tal presunción está en cabeza de la parte demandante. Aseveró que la Superintendencia Bancaria antes de imponer una sanción, si establece la posible comisión de una falta, solicita las explicaciones pertinentes. En ese momento se pueden presentar y solicitar pruebas, en aplicación de lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sist ema Financiero.
Precisó que la entidad solicitó a la sociedad demandante las explicaciones correspondientes, las cuales fueron rendidas mediante comunicaciones del 31 de julio de 1995 y 7 de octubre de 1996.
Concluyó que la demandante sí intervino en la actuación desde su comienzo y en consecuencia no tienen fundamento los cargos respecto de la violación al debido proceso.
En cuanto a la notificación del acto administrativo, citó el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, para manifestar que la superintendencia remitió la resolución a la dirección suministrada por la sociedad para que le enviaran las comunicaciones relacionadas con éste trámite. Agregó que la alegada nueva dirección no se modificó dentro de la actuación.
Indicó que las comunicaciones hechas a otras oficinas no suplen la exigencia de informar la dirección en la actuación particular en que era parte la sociedad, pues no se informó este hecho a la dependencia que adelantaba la investigación.
En opinión del apoderado de la parte demandada, la citación hecha al interesado a la calle 75 N° 14-05 piso tercero de la ciudad de Bogotá fue correcta y válida, porque esta dirección no fue modificada durante el curso de la investigación. Adicionalmente nunca fue devuelta por el correo, lo que supone la entrega al destinatario.
Propuso la excepción de acción inadecuada, con fundamento en que si un acto no notificado o notificado en forma defectuosa se ejecuta, la acción procedente es la de reparación directa. Igualmente invocó como excepciones todas aquellas que resultaran probadas en el proceso.
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B", mediante sentencia del 16 de agosto de 2001 declaró probadas las excepciones de falta de agotamiento previo de la vía gubernativa y caducidad de la acción.
Señaló que la ausencia de notificación no constituye una irregularidad que pueda afectar la validez de un acto administrativo luego de su expedición.
El cambio de dirección alegado por la sociedad actora, carece de incidencia en el procedimiento de notificación, debido a que la nomenclatura inicialmente consignada fue mantenida en el desarrollo de la actuación. Destacó la necesidad de reportar la nueva dirección a la dependencia que directamente adelantaba la investigación.
Manifestó que la Sección Quinta del Consejo de Estado ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la notificación del acto demandado, en la providencia que resolvió las excepciones del proceso de jurisdicción coactiva, señalando que a la oficina competente nunca se notificó la nueva dirección y en consecuencia era viable que la citación se hiciera a la aportada desde el comienzo de la actuación.
El a quo concluyó que la sociedad Fortius Ltda - Corredores de Seguros no interpuso los recursos legales procedentes contra el acto administrativo, mediante el cual se impuso una sanción pecuniaria en su contra, y por tanto no agotó la vía gubernativa. Adicionalmente, que la acción interpuesta ya había caducado cuando la demanda fue presentada.
Recurso de apelación
Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la sociedad Fortius Ltda - Corredores de Seguros, interpuso recurso de apelación, reiterando lo expuesto con ocasión de la demanda.
Adujo que el tribunal omitió pronunciarse sobre la pretensión subsidiaria de la demanda, para declarar la inoponibilidad de la notificación, sin afectar la validez del acto.
Indicó que toda las comunicaciones dirigidas a la Superintendencia Bancaria deben ser radicadas en la oficina de correspondencia, por lo que no le fue posible informar el cambio de dirección, directamente en la oficina que investigó el caso.
Alegatos de conclusión
La parte demandante presentó alegatos de conclusión, aduciendo que toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, lo cual no se hizo en el caso sub lite , pues en el expediente no obra prueba alguna de las afirmaciones hechas por la Superintendencia Bancaria.
Señaló que en dos oportunidades la sociedad informó a la Superintendencia Bancaria el cambio de dirección, como consta en el expediente y está demostrado mediante documentos que nunca fueron tachados de falsos o apócrifos por la entidad demandada.
La entidad demandada presentó sus alegatos de conclusión señalando que dada la estrecha relación entre la pretensión principal y subsidiaria, al despachar la primera, la otra se resolvía también en el mismo sentido.
Adujo que la presunta irregularidad en la notificación del acto acusado, no es un presupuesto para su validez sino para su eficacia.
Reiteró que la sociedad demandante no acreditó que hubiese adelantado gestión personal alguna para enterar sobre el cambio de dirección para efectos de notificación, a la dependencia de la Superintendencia Bancaria que adelanta la actuación.
Señaló que el sistema de correspondencia y radicación implementado en la entidad, asigna a cada dependencia un código de identificación y de esta manera todo documento que sea recibido en la oficina de correspondencia, es remitido de inmediato por el sistema de valija.
El Ministerio Público no se pronunció en esta instancia procesal.
Consideraciones de la Sección
Corresponde a la Sección, de acuerdo con los términos de la apelación presentada, resolver si la providencia de primera instancia omitió pronunciarse sobre las pretensiones subsidiarias de la demanda y así mismo, frente a los argumentos expuestos por el tribunal para aceptar la validez de la notificación del acto administrativo demandado.
Observa la Sala que los cargos de la demanda se dirigen a declarar la nulidad de Resolución 858 del 29 de agosto de 1997, mediante la cual la Superintendencia Bancaria impuso sanción a la sociedad actora, o en subsidio declarar su inoponibilidad, por indebida notificación.
En primer lugar, debe señalarse que la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad.
La publicidad de un acto administrativo no es requisito para su validez, sólo constituye un requisito de eficacia del mismo, éste no será obligatorio para los particulares hasta tanto no se dé a conocer. La notificación es la forma de publicitar los actos de contenido particular y a través de ella, los administrados conocen las decisiones de la administración y pueden controvertirlas ejerciendo su derecho de defensa, si así lo estiman.
La notificación es necesaria para todos los actos administrativos de contenido particular, como una condición de su eficacia; si un acto nace válido, no pierde validez porque se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia, pues el control de legalidad se efectúa para el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan su situación inicial(1).
En consecuencia, en este caso no es procedente declarar la nulidad de la resolución demandada, por el único argumento de su indebida notificación.
La pretensión subsidiaria de la sociedad demandante busca que se declare la inoponibilidad del acto acusado, teniendo en cuenta la alegada indebida notificación.
La Sala no puede acceder a esta solicitud, por ser ajena a los objetivos de la acción interpuesta. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende restablecer el orden jurídico quebrantado por la expedición de un acto particular que infringe las normas en que debió fundarse, también cuando ha sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atr ibuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. Además, la acción pretende el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, en aras de lograr el pleno restablecimiento de sus derechos o la reparación del daño.
Una cosa es la expedición del acto y otra su obligatoriedad o aplicabilidad. No es posible exigir el cumplimiento del acto particular si hace falta su notificación, pero en tal caso lo controvertible es precisamente la ejecución irregular, no el acto administrativo, para lo cual existen otros mecanismos procesales.
En el caso sub examine la administración inició el proceso coactivo para lograr el pago de la sanción impuesta. En dicho proceso la sociedad demandante podía controvertir la indebida notificación, como en efecto lo hizo.
En el curso del proceso de jurisdicción coactiva, la Sección Quinta de esta corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la validez de la notificación por edicto de la Resolución 858 del 29 de agosto de 1997, al resolver el incidente de excepciones, por lo que la Sala se remite a las apreciaciones hechas en aquella providencia:
"Al respecto, esta Sala observa lo siguiente:
1. Que el representante legal de la sociedad desde antes de la notificación del mandamiento de pago, tenía pleno conocimiento de la actuación administrativa que dio lugar a la expedición de la Resolución 858 del 29 de agosto de 1997.
2. Que si bien la entidad oficial pidió a la sociedad actualizar datos y ésta contestó con una nueva dirección, tal información la hizo llegar a la asesora del grupo de registro y al jefe de la dirección jurídica A de seguros y capitalización de la Superintendencia Bancaria, pero no a quien adelantaba esta actuación administrativa, es decir, al intendente de intermediación de seguros y capitalización de la Superintendencia Bancaria de Colombia.
3. Que el inciso tercero del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, establece:
(...).
Como la única dirección conocida desde el comienzo de la actuación administrativa adelantada, a ella se envió la notificación de la resolución. Y a esa dirección se debía hacer llegar la nueva actuación, con el especial propósito de facilitar las notificaciones, como lo exige la norma transcrita.
Por lo tanto, el título ejecutivo no ha sido mal notificado, y mientras no haya sido anulado o suspendido por el juez contencioso administrativo, ni haya perdido su fuerza ejecutoria, será obligatorio y suficiente para que la administración pueda ejecutarlo con la orden del mandamiento de pago"(2).
Como se observa, la jurisdicción contenciosa ya se pronunció sobre la correcta notificación de la resolución demandada. En consecuencia y teniendo en cuenta lo anterior, no es posible acceder a la pretensión subsidiaria de la demanda, para declarar la inoponibilidad del acto administrativo, porque debe estarse a lo dispuesto en esta providencia, pues fue la oportunidad procesal para discutir la legalidad de la notificación.
Toda vez que la Resolución 858 del 29 de agosto de 1997 fue notificada mediante edicto desfijado el 29 de septiembre de 1997, sin que la actora interpusiera los recursos pertinentes y como presentó la demanda el 20 de agosto de 1999, había lugar a declarar probadas las excepciones de falta de agotamiento de la vía gubernativa y caducidad de la acción, tal y como lo hizo el tribunal en la providencia de primera instancia.
En consecuencia, el recurso interpuesto no está llamado a prosperar y la sentencia de primera instancia será confirmada.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFÍRMASE la sentencia 16 de agosto de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B".
Cópiese, notifíquese, comuníquese y envíese al Tribunal de origen, cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
La presidenta de la Sección,
Ligia López Díaz
Los magistrados,
Germán Ayala Mantilla
María Inés Ortiz Barbosa
Juan Ángel Palacio Hincapié
El secretario,
Raúl Giraldo Londoño
(1) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de septiembre 26 de 1996, expediente 2431. M.P. Juan de Dios Montes Hernández.
(2) Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 15 de junio de 2001, expediente 1520, M.P. Roberto Medina López. ________________________
