Antonio Hernández Gamarra*Semana del 14 de Marzo al 20 de Marzo de 2011.
POLITICA Y GOBIERNO
Para salir de los discursos y buscar soluciones concretas, hay que acabar la confusión entre prácticas políticas turbias, conductas delictivas originadas por el narcotráfico y corrupción propiamente dicha, además de distinguir los varios tipos de corrupción. Y hecha esta claridad, hay que hacer una reforma precisa para que la política no siga siendo simplemente otra empresa con ánimo de lucro.
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El peligro de las confusiones
Por estos días se ha visto crecer, de manera notable, el uso de la palabra corrupción. No quiere ello decir que los fenómenos que se designan con el vocablo sean nuevos, y ni siquiera que sean crecientes. Es sólo que ahora comunicadores y columnistas han dado en llamar "corrupción" a prácticamente cualquier conducta delictiva.
Bajo tan genérica denominación se incluyen prácticas muy disímiles, en su origen y motivación. De esa manera todo es corrupción y se empieza a correr el riesgo de que nada termine siéndolo; y, algo peor, que esa confusión contribuya a laxitudes en el combate contra el delito.
Sin duda, muchas de las conductas delictivas que por estos días se denominan corrupción son manifestaciones claras de las múltiples carencias que tiene Colombia como sociedad. Sin embargo, es fundamental distinguir entre motivación y origen de tales conductas, si en verdad se quieren superar esas carencias.
Fue la política, no la corrupción
Pueden considerarse medios para mantener el poder, en el ejecutivo o en el legislativo, el cohecho para hacer aprobar reformas constitucionales o legales; las injustificadas exenciones tributarias; las dádivas presupuestales a los más pudientes; los recursos asignados a Familias en Acción y las manipulaciones alrededor de ese programa; y el apoyo electoral del paramilitarismo a sus aliados, para solo poner unos ejemplos.
Podrían tipificarse como conductas cuyo fin oculto fue darle lustre al gobierno con miras a perpetuarse en el poder, el asesinato de civiles a quienes se hizo aparecer como miembros de los grupos alzados en armas, o las falsas desmovilizaciones de falsos guerrilleros o paramilitares, o las interceptaciones de las comunicaciones de quienes, en su momento, se sospechó eran enemigos del gobierno. Todas esas conductas delictivas son repudiables y los autores de esos delitos deberán pagar la respectiva pena.
Sin embargo, ellas no tuvieron como motivación principal apoderarse del patrimonio público y para su extirpación del cuerpo social no se requiere cosa distinta de la desvinculación de la vida pública de sus protagonistas. Finalidad para la cual lo más importante es que la sociedad haya aprendido la lección y no esté dispuesta a tolerar en el futuro esos oprobios.
En efecto, pocas reformas se necesitan para lograrlo y de allí que el gobierno del Presidente Santos haya contado en sus inicios con una opinión tan altamente favorable, con sólo reafirmar el respeto por la separación de los poderes, al no considerar las opiniones contrarias al gobierno como delictuosas, y al recurrir a las vías diplomáticas para resolver las disputas con nuestros vecinos.
Lo único necesario para enderezar el rumbo de esas conductas delictivas es dignificar la política al entenderla como la forma de plantear y resolver los problemas públicos, y no como medio para inflar egos que conducen a visiones únicas sobre el mejor curso para la sociedad y sobre los medios más eficaces para resolver los conflictos que en ella se presentan.
Es narcotráfico, no corrupción [1]
Muchas de las manifestaciones cotidianas de la violencia en Colombia están asociadas con el tráfico de estupefacientes. Es ese fenómeno el que origina los sobornos a jueces y a miembros de otras ramas del poder público, su intimidación, los asesinatos de todo aquél que se considere como enemigo y otros delitos, cuya finalidad es poder actuar con total libertad en el manejo del negocio del narcotráfico.
En infinidad de casos esas conductas no atentan directamente contra el patrimonio público, porque apoderarse del mismo no es el objetivo en juego. Esos comportamientos antisociales se presentan con el fin de apropiarse de la renta que producen la venta y el consumo de los estupefacientes.
La lucha de la sociedad para hacer frente a esas conductas debería encaminarse a la búsqueda de soluciones eficaces contra el tráfico de drogas. Lo que empieza por alejarnos de la discusión bipolar, según la cual sólo es posible la superación de los males que trae consigo el fenómeno bien mediante la legalización del consumo o bien mediante su prohibición absoluta.
Búsqueda que pasa por medir apropiadamente los costos de ese combate en lo fiscal, lo ambiental, lo económico, lo institucional y lo político; y que también debe valorar la dolorosa pérdida de vidas humanas que ha significado la confrontación y que continúa significando cada día.
-En lo fiscal, es sabido que una porción significativa del gasto público se destina a reducir la producción de narcóticos, lo que le resta recursos a la educación, a la salud y en general a programas que podrían contribuir al bienestar de la población.
-En lo ambiental, el cultivo, la erradicación y la trashumancia propia de la aparición y rotación de las áreas afectan los recursos del bosque y terminan por contaminar muchas fuentes de agua.
-En lo económico, la exportación de narcóticos deprime la tasa de cambio con efectos muy hondos en otros sectores productivos; alienta el contrabando disminuyendo los recursos tributarios, y por todo ello repercute sobre la tasa de interés.
-En lo institucional, la búsqueda del enriquecimiento aparentemente fácil y la ostentación del consumo suntuario tienen repercusiones notables en el cambio de valores de muchos segmentos de la sociedad, en especial en los jóvenes.
-En lo político, bien conocidas son las audacias de los narcotraficantes al buscar no sólo influir sobre el poder legislativo mediante la elección de aliados, sino al procurar dominar la composición de los cuerpos colegiados, con graves efectos sobre la legitimidad de las instituciones.
Por todos esos perturbadores resultados, y por las confusiones de toda índole que genera el narcotráfico, ha llegado la hora de evaluar la política de represión a la oferta con mayor rigor y de valorar sin prevención las ideas que buscan darle al consumo un enfoque psico-profiláctico, con el objeto de tratarlo como un problema de salud pública y no como un asunto estrictamente criminal.
Si así se hiciera, el combate contra el narcotráfico sería parte fundamental de la política exterior de nuestro país, pues es en las naciones consumidoras donde se hace necesario dar el viraje al tratamiento al consumo. Curso de acción que requiere una opinión internacional que escuche las recomendaciones de la academia sobre este particular.
Las conductas delictivas asociadas con el narcotráfico no son, pues, una cuestión de corrupción, como con tanta frecuencia se escucha por estos días y para que se puedan combatir eficazmente, la lucha debería librarse más en la arena internacional que en el ámbito local.
Ahora sí qué es corrupción
Conductas que atentan, ellas sí, contra el patrimonio público son los sobornos para ganar las licitaciones y para impedir que ello se sepa; el robo y el mal uso de las regalías y de otros recursos públicos; la sobrefacturación en el precio de los medicamentos; el otorgamiento fraudulento de créditos en el Banco Agrario; las manipulaciones para apropiarse de los bienes incautados al narcotráfico mediante el ejercicio del poder en la Dirección Nacional de Estupefacientes; las manipulaciones para la concesión y liquidación de pensiones por fuera de las normas legales, o haciendo malabares para que no se vea la violación de ellas; la coima para no pagar el precio establecido por ciertos servicios públicos, e innumerables etcéteras.
Todas esas son acciones mediante las cuales, al hacer uso de su poder discrecional, los funcionarios públicos se apropian de bienes del erario para sí o para terceros, o hacen uso inapropiado de ellos.
La cabal comprensión del origen del fenómeno así definido supone entender sus modalidades e identificar los actores que en él se involucran. Para lo cual haré uso de la clasificación utilizada por Gabriel Misas Arango [2], quien propone diferenciar la corrupción que se origina en los trámites, la ligada al aparato político tradicional y lo que él denomina gran corrupción.
-La corrupción asociada con los trámites supone el pedido, o la aceptación, de pagos para agilizar o llevar a cabo trámites, acceder a ciertos servicios u obtener información en forma expedita. Estas conductas son, en general, practicadas por funcionarios de menor rango, afectan principalmente a los sectores de menores ingresos y, aún cuando de profunda raigambre, tienden a perder importancia por la expedición de las normas anti-trámites, los códigos disciplinarios, y por la importancia que han adquirido las acciones de tutela como instrumento para hacer prevalecer los derechos de los ciudadanos, en especial los de los menos favorecidos.
-La corrupción que se origina en el ejercicio del poder a la manera tradicional incluye prácticas como el nombramiento en la administración pública de personal innecesario o insuficientemente calificado para el desempeño de las funciones que se le asignan; la sobrefacturación de compras y el manejo de recursos públicos en beneficio de necesidades particulares de esos funcionarios o de terceros, usualmente para pagar el favor de unos nombramientos que no hubiesen tenido lugar de no mediar el uso de las influencias políticas.
-Esa segunda tipificación - también de vieja raigambre - viene siendo opacada por la gran corrupción a la cual concurren la voluntad delictiva de administradores de la cosa pública, de legisladores y de empresarios de la contratación, que se coaligan para adjudicar contratos, eliminar la competencia, obtener beneficios tributarios, apropiarse de parte de las rentas públicas, liquidar indebidamente los contratos y obtener subsidios a través de disposiciones legales que se tramitan expresamente para esos efectos.
Esa estratificación socio política de la corrupción ayuda a entender, sin duda, los fenómenos que se vienen sucediendo en nuestro país y permite evaluar la importancia de las reformas que se proponen para combatir el fenómeno. Porque es la gran corrupción la que ha venido ganando espacios en el transcurrir de la sociedad colombiana y minando, en forma notable, la capacidad del gasto público para construir una sociedad menos desigual, si bien toda forma de corrupción es condenable y le resta recursos al erario.
La política ¿gran empresa con ánimo de lucro?
El triángulo mencionado surge con la pretensión de trastocar el noble ejercicio de la política en empresa con ánimo de lucro; nace, en segunda instancia, de una ambición similar de quienes ocupan los cargos públicos y en ocasiones por la obligación de retribuir el apoyo para acceder a esas posiciones; y, en tercer lugar, de empresarios que utilizan el mecanismo como una forma de desplazar del mercado a sus competidores.
Fenómeno que se ha acrecentado en la medida en que nuestro sistema político electoral crea incentivos perversos para hacerse elegir y para buscar una rentabilidad privada como producto de ese ejercicio. Práctica que algunos de los legisladores ejercen para recuperar acrecentadamente los costos de las campañas electorales, y no en razón de su naturaleza. Porque esa, y casi toda corrupción, es más un crimen de cálculo que un crimen pasional.
El fraccionamiento de los partidos políticos ha servido como sólida base para las empresas electorales y como génesis de la gran corrupción, y aun más, de caldo de cultivo de la precaria institucionalidad de los últimos años en nuestra sociedad.
En la degradación de la política se encuentran los orígenes de la gran corrupción. Y lo que en último término permitirá tener éxito en el combate contra la corrupción es, precisamente, la recuperación de la política "como costumbre virtuosa, receptiva de los datos de la cultura, la tradición, el respeto al individuo y el vigor de la colectividad" [3].
Se necesita una reforma política que reduzca sustancialmente el costo de ser elegido al Congreso de la Republica. Lo cual supone eliminar el voto preferente y no reconocer gastos electorales a los aspirantes, a título individual, por parte del Estado. Ese reconocimiento debería reemplazarse por la financiación a partidos políticos sólidamente constituidos, cuyos gastos sean auditados con rigor y con profesionalismo por el Consejo Nacional Electoral. Cosa que hoy no es posible en razón de las aspiraciones financieras que incentiva el sistema electoral que nos rige.
Reforma política cuyo objetivo central debería ser el fortalecimiento del Estado y el perfeccionamiento de la democracia, con miras a construir una sociedad más solidaria, donde los recursos del erario se consideren sagrados como parte de la conducta social - y no sólo como promesa electoral de uno u otro partido político - y en donde este precepto se dé por sabido y respetado para el diseño de las políticas públicas.
La tiranía de las palabras
La distinción que aquí se hace entre prácticas políticas turbias, las conductas delictivas que se originan en la lucha por el reparto de las rentas que produce el narcotráfico, y la corrupción propiamente dicha, no desconoce que en múltiples ocasiones el actuar de algunos de quienes participan en esas actividades se entrecruza y se refuerza mutuamente y que, por lo tanto, en ocasiones esas conductas se presentan de manera simultánea.
Tampoco pretende este escrito que se adopte una definición unívoca de la corrupción. Cuando una palabra adquiere múltiples significados, es inútil pretender que sólo uno de ellos sea el correcto.
El propósito de este análisis es invitar a que huyamos de la tiranía de las palabras, de la cual se es víctima cuando se emplea un término sin saber con precisión lo que con él se quiere significar. Precisión que tiene una importancia que trasciende la simple discusión semántica, puesto que sin un buen diagnóstico [4] es imposible una buena terapéutica.
* Ha sido Contralor General de la República, Codirector del Banco de la República, Consejero Económico de la Presidencia y Ministro de Agricultura, entre otros cargos. Economista de la Universidad Nacional de Colombia y postgrado en economía con especialización en política monetaria en Rice University (Houston).
Notas de pie de página
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[1] Esta sección y la siguiente se basan en varios trabajos que el autor preparó cuando ejercía el cargo de Contralor General de la República, entre otros "El impacto del narcotráfico en la sociedad colombiana" y "Colombia y las tesis del profesor Klitgaard", los cuales fueron publicados por la Imprenta Nacional en los tres tomos del libro Una Contraloría creíble y respetada, en 2006.
[2] Misas, A. Gabriel. "La lucha anticorrupción en Colombia. Teorías, prácticas y estrategias". Servigraphic Ltda. (2005)
[3] Fuentes, Carlos. "En esto creo". Seix Barral. Biblioteca Breve 2002. Pag. 212.
[4] Lo cual tiene como condición necesaria el cabal entendimiento de los términos envueltos en el problema que se analiza.
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